Regionale uitvoeringsdiensten (RUD)

Uit ArenaWiki

(Doorverwezen vanaf Omgevingsdiensten)
Ga naar: navigatie, zoeken
Advertentie Arena Consulting.jpg

De regionale uitvoeringsdienst is een veelal regionaal werkende dienst die de uitvoering van VROM-taken van provincie, waterschap en gemeenten overneemt.

De vorming van regionale uitvoeringsdiensten, cq. omgevingsdiensten is een van de essentiele stromingen binnen de Vth-delta. In 2008 adviseerde de Commissie Mans 25 verplichte omgevingsdiensten in te stellen. Na de behandeling van het eindbeeld Wabo/Oosting/Mans in het kabinet, wordt de term regionale uitvoeringsdienst gehanteerd.

De regionale uitvoeringsdienst zoals voorgesteld door Mans cs is een in de wet verankerderde organisatie van samenwerkende gemeenten, provincies en waterschappen die namens deze partijen het toezicht op de VROM-regelgeving uitvoert en eventuele sancties voorbereid. De regionale uitvoeringsdienst neemt géén bevoegdheden van deze partijen over en wordt ook niet het loket voor de aanvraag van vergunningen. Volgens het advies van de commissie Mans zou er per politieregio één regionale uitvoeringsdienst moeten komen, 25 in totaal. In feite is de voorgestelde regionale uitvoeringsdienst een doorontwikkeling van de her en der in het land aanwezige structurele handhavingsamenwerking milieuregelgeving. Met een aantal in het oog springende verschillen: de regionale uitvoeringsdienst wordt verplicht en geldt voor alle VROM regelgeving.

Het bovengenoemde advies van Mans cs is met enkele wijzigingen door de koepels van VNG, IPO en het Ministerie van VROM opgepakt. De verankering in de wetgeving heeft (nog) niet plaatsgevonden. In enkele regio's wordt afgeweken van de schaal van de veiligheidsregio en het minimum takenpakket van de de regionale uitvoeringsdiensten is beperkt tot de zogenaamde basistaken (vergunningverlening, toezicht en handhaving van met name bodem, asbest en milieutaken).


Inhoud

Aanleiding

Al ruim een decennium proberen de meer dan 500 instanties die zijn betrokken bij toezicht op en handhaving van de omgevingsregels meer samen te werken. Met zeer wisselend - en in de ogen van Mans cs onvoldoende - succes. Bovendien is er sprake van een aantal ontwikkelingen binnen de overheid met belangrijke gevolgen voor de uitvoering van het toezicht. Gedoeld wordt op onder meer de europeanisering van de regelgeving, de mondialisering van het bedrijfsleven, deregulering, verbetering dienstverlening en vermindering van administratieve lasten. Deze ontwikkelingen stellen zodanige eisen aan de kennis en professionaliteit van zowel de individuele toezichthouder als die van de toezichthoudende organisatie dat drastische maatregelen zijn gewenst. Een organisatorische vorm waarin de krachten kunnen worden gebundeld zodat sprake is van minder versnippering, een grotere mate van deskundigheid en een meer efficiënte inzet van middelen (zie onderzoek van Deloite en de kosten-baten analyse (fase 1) naar kostenbesparing van omgevingsdiensten) worden gezien als dé oplossingen om de geschetste ontwikkelingen en al bestaande knelpunten tegemoet te treden. Een oplossing die inmiddels niet meer alleen door het rijk wordt omarmd, maar ook door de provincies (IPO) en gemeenten (VNG) in een gezamenlijke intentieverklaring als visie voor de ontwikkeling wordt erkend. IPO en VNG maken voorbehoud ten aanzien van het wettelijk verplichte karakter en het schaalniveau, dus het aantal regionale uitvoeringsdiensten. Verder vinden IPO en VNG dat eerst duidelijkheid moet zijn over de kwaliteitscriteria waar de uitvoering door de regionale uitvoeringsdiensten aan moet voldoen.

Het advies van de commissie-Mans bevat aanbevelingen over het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht. Het kabinet geeft de oplossingsrichting die wordt aangereikt door de commissie-Mans een bredere scope dan het handhavingsstelsel. Reden is dat er de afgelopen jaren meerdere adviezen zijn uitgebracht die betrekking hebben op de taakuitvoering en bevoegdheidsverdeling in de VROM-regelgeving. Deze gaan niet alleen over nalevingstoezicht, maar ook over vergunningverlening en interbestuurlijk toezicht. Gebleken is dat keuzes in één dossier gevolgen hebben voor de keuzes die dan in een ander dossier gemaakt kunnen of moeten worden. Daarom heeft het kabinet één eindbeeld opgesteld over alle relevante onderwerpen.

In de discussie over de vorming van omgevingsdiensten is door het kabinet op 19 juni 2009 ingestemd met de zogenaamde 'package deal'. De brief van minister Cramer aan de Tweede Kamer als nadere kabinetsreactie over de handhavingsstructuur en het eindbeeld Wabo/Oosting/Mans is hier te vinden. In deze package deal is de vorming van regionale uitvoeringsdiensten opgenomen. Met het akkoord is een belangrijke impuls gegeven aan de structurele verbetering van de dienstverlening en een heldere verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende overheden.


Package deal

In de package deal hebben VROM, IPO en VNG overeenstemming bereikt over de vorming van zogenaamde 'uitvoeringsdiensten'. Klik hier voor de geconsolideerde versie 090616 van de package deal.

De hoofdlijnen van de package deal (september 2009) zijn als volgt:

  • De package deal bevat afspraken over de Wabo, de verplichte structuur (uitvoeringsdiensten), verplicht basistakenpakket (minimum takenpakket), de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening en handhaving VROM-taken en financiering.
  • De invoering van de Wabo op 1 januari 2010 [later uitgesteld tot 1 oktober 2010] is uitgangspunt:
    • Gemeenten worden per 1 januari 2010 [later uitgesteld tot 1 oktober 2010] bevoegd gezag voor alle uitvoeringstaken die vallen onder de Wabo, met uitzondering van de BRZO- en IPPC-bedrijven die momenteel onder het bevoegd gezag (in het kader van de Wet milieubeheer) vallen van de provincie. De bevoegdheid van provinciale bedrijven (m.u.v. de genoemde BRZO- en IPPC bedrijven gaat over naar gemeenten.
    • De provincie houdt voor 2 jaren de deelbevoegdheid voor vergunningverlening en handhaving milieu bij de bedrijven waarvoor de bevoegdheid naar gemeenten gaat .
    • Vorming van 25 uitvoeringsorganisaties op het schaalniveau veiligheidsregio’s die het pakket aan basistaken uitvoeren. De minister accepteert afwijkingen van dit schaalniveau alleen bij voldoende motivering vóór 1 december 2009.
    • De te vormen regionale uitvoeringsdiensten krijgen in beginsel de juridische vorm van openbaar lichaam, zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een andere organisatievorm is mogelijk op voorwaarde dat alle betrokken partijen daarmee instemmen en hiermee op een minstens gelijkwaardige wijze invulling gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur.
  • Het concept basistakenpakket is in de bijlage bij de package deal uitgeschreven. De gedachte achter de basistaken is, dat deze taken verplicht in de uitvoeringsorganisatie ondergebracht dienen te worden. Het betreft taken waarvoor Rijksoverheden, provincies en gemeenten momenteel bevoegd gezag zijn.
  • De kwaliteitscriteria dienen eind september 2009 gereed te zijn. Er worden criteria ontwikkeld voor proces en organisatie, inhoud en kritische massa.
  • De planning is verder dat voor het einde van dit jaar een 0-meting wordt gehouden. Per 1 januari 2011 dienen de kwaliteitscriteria te zijn ingevoerd bij gemeenten en provincies. De provincie heeft de toezichtrol op de criteria: zij beschikt over de sanctiemogelijkheid om de niet-verplichte taken waarvoor de gemeente of provincie niet aan de criteria voldoen, over te hevelen naar de uitvoeringdienst.
  • De voorgestelde lijn van commissie Oosting (interbestuurlijk toezicht) wordt per 1 januari 2012 ingevoerd; het rijk houdt toezicht op provincie, de provincie houdt toezicht op gemeenten waarbij horizontaal toezicht primaat is (toezicht door Gemeenteraad).
  • In de package deal worden voor de toekomstige taakuitvoering geen extra structurele middelen ter beschikking gesteld. Dit mede als resultaat van het onderzoek van Deloite / de kosten-baten analyse (fase 1) naar de kostenbesparing als gevolg van de inrichting van omgevingsdiensten.

Op 10 februari 2010 is door minister Cramer met een brief de Tweede Kamer geinformeerd over de uitkomsten van het bestuurlijk overleg van 27 januari 2010. Afwijkingen van de package deal – in de zin van meer RUD’s dan veiligheidsregio’s - zijn er in de provincie Gelderland en mogelijk ook in Noord-Brabant en Zuid-Holland. In de genoemde provincies wordt daarbij wel aangetekend dat het definitieve aantal RUD’s nog afhankelijk is van de vraag of de nu voor ogen staande diensten voldoende robuust worden. In de provincie Noord-Holland ligt er een voorstel voor om één RUD op de schaal van drie veiligheidsregio’s op te richten. Uitgangspunt voor de RUD’s is het basistakenpakket. Dit houdt in dat de hierin genoemde werkzaamheden het vertrekpunt zijn voor de te vormen RUD’s. Daarnaast worden de VTH-kwaliteitscriteria van december 2009 gebruikt bij het ontwerpen van de RUD’s.

Vervolgproces

De provincies voeren de regie bij het opzetten van de uitvoeringsstructuur. Zij zien er op toe dat gemeenten het basistakenpakket onderbrengen bij de uitvoeringsdienst. Ook kunnen zij gemeenten, die niet voldoen aan de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, dwingen de betreffende taken door de uitvoeringsdienst te laten uitvoeren. Dit past bij de rol die provincies in toenemende mate gaan vervullen, namelijk die van regisseur en coördinator van het ruimtelijke en economisch beleid.

In de brief van de minister van VROM, mede namens de minister van Justitie, van 19 juni 2009 aan de Tweede Kamer is aangegeven dat voor de implementatie van het kabinetsstandpunt een uitvoeringsprogramma wordt gestart onder regie van het ministerie van VROM en in nauwe samenwerking met het ministerie van Justitie.

Op 31 maart en 1 april 2010 vond het zogenaamde Zeister beraad plaats. Tijdens dit overleg is op ambtelijk niveau gesproken over de kwaliteitscriteria, de basistakenlijst, de regie in het totstandkomingsproces van de RUD's en de mogelijkheden voor regionaal maatwerk bij de vorming van RUD's.

Het bestuurlijk overleg van 24 juni 2010 concludeerde dat naar aanleiding van het Zeister Beraad:

  • Er ruimte is voor regionaal maatwerk bij de vorming van RUD's. De randvoorwaarden hiervoor zijn dat een RUD voldoende kritische massa heeft, dat de afstemming met het Openbaar Ministerie en de politie geborgd moet zijn en dat er tussen de betrokken gemeenten en de provincie overeenstemming is bereikt.
  • De kwaliteitscriteria van december 2009 worden gebruikt als referentiekader voor de zelfevaluatie door gemeenten en voor de beoordeling of een RUD voldoende robuust is.
  • Aan het basistakenpakket (werkdocument 2.0) worden enkele categorieën inrichtingen toegevoegd.


In juli 2010 stemde het VNG-bestuur in met het voornemen om samen met het IPO tot een Sociaal Beleidskader (SBK) te komen, waarin de sociale gevolgen van de RUD-vorming op hoofdlijnen beschreven worden. Met name het 'mens volgt taak' principe komt in dit sociaal beleidskader centraal te staan.

Basistakenpakket

Het zogenaamde 'Basistakenpakket' is een overzicht met taken die vanaf de vorming van regionale uitvoeringsdiensten (verplicht) door de diensten uitgevoerd moeten worden. Het betreft taken die momenteel uitgevoerd worden door gemeenten, provincies, waterschappen en milieudiensten.


De meest actuele versie van de basistakenlijst is versie 2.3 van 25 mei 2011. Dit is het resultaat van het bestuurlijk overleg dat op 24 juni 2010 is gevoerd tussen het IPO, de VNG, de UvW en de ministers van Justitie en van VROM en redactionele aanpassingen i.v.m. de inwerkingtreding van de tweede tranche van de tweede fase van het Activiteitenbesluit en de introductie van de omgevingsvergunning beperkte milieutoets in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht.

In 2010 is een onderzoek uitgevoerd om inzicht te krijgen in het aantal inrichtingen per bedrijfstak dat na de eerste en tweede fase nog vergunningplichtig is en qua uitvoering onder de RUD's komt te vallen. Het onderzoek had tot doel een overzicht te verkrijgen van het aantal inrichtingen per bedrijfstak dat na de eerste en tweede fase van het moderniseringstraject nog vergunningplichtig is. In het rapport wordt geconcludeerd dat na de tweede fase van het monderniseringstraject naar schatting nog ongeveer 22.000 inrichtingen van de in totaal 412.000 inrichtingen vergunningplichtig zijn, waarvan iets minder dan 3.300 inrichtingen onder de IPPC-richtlijn en/of het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (Brzo) vallen. Daarnaast geeft het rapport inzicht in het aantal inrichtingen per bedrijfstak en het aantal inrichtingen dat onder de uitvoering van de regionale uitvoeringsdiensten moet worden gebracht (basistaak).

Het Eindrapport aantallen vergunningplichtige inrichtingen 2010 geeft de achtergronden, reden en doel van het onderzoek, een beschrijving van de aanpak en een beschrijving van de resultaten en conclusies.

Voor het doorrekenen van de consequenties van de basistakenlijst voor milieudiensten, gemeenten en provincies heeft Arena Consulting een 'Quickscan basistaken en kwaliteitscriteria' ontwikkeld. Met behulp van deze quickscan kan iedere organisatie zich zelf de maat nemen. De scan kan uitgevoerd worden op organisatieniveau, maar ook door meerdere organisaties (bijvoorbeeld op het niveau van de RUD). Het downloaden van de scan kan hier.

Ervaringen in het land

Bij de totstandkoming van regionale diensten onderscheiden we diverse stadia. Van visievorming, ambitiebepaling, juridische verankering tot werving en selectie, verzorgen van de interne (ondernemingsraden) en externe medezeggenschap (bijzonder georganiseerd overleg), ontwerp van de arbeidsvoorwaarden en harmonisatievoorstellen, het opstellen van het werkplan, samenstelling van het functieboek, ontwikkeling van de begroting en investeringsplannen, inrichting van de facilitaire zaken, het ondersteunen bij de plaatsingsprocedure van de medewerkers en inrichting van processen en ICT.

Meerdere RUD-modellen worden in Nederland ingericht. Voorbeelden zijn de netwerk-RUD’s in Overijssel (Twente en IJsselland), Achterhoek en Limburg-Noord, het complementair model in Brabant Noord, het gedeconcentreerde model in West- en Midden-Brabant en Zeeland, het hybride model in Stedendriehoek en de lijnmodellen in Zuid- en Noord Holland. Arena Consulting is in meer dan de helft van de veiligheidsregio's actief in de RUD vorming. Op hun website is actuele informatie over deze projecten te vinden.

Meer informatie

Persoonlijke instellingen